3、城市土地國有化完成時期

　　從1966年文化大革命開始到1982年《憲法》第十條證式宣布的“城市的土地屬于國家所有”，城市土地國有化經(jīng)歷了事實完成和法律固定兩個階段。

　　1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國有化請示提綱的記錄》中曾明確指出：“對土地國有化問題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了”，“以無論什么空地（包括旗地），無論什么人的土地（包括剝削者、勞動人民）都要收歸國有”。“對宣布土地國有化前的私人間有關(guān)的債權(quán)、債務(wù)規(guī)定原則制止自行處理，如有特殊問題可根據(jù)具體情況酌情處理”。

　　在文化大革命期間，各地相繼實現(xiàn)了城市土地的國有。直到1982年12月4日，才在五屆人大五次會議通過的《憲法》中將其固定下來。

　　這一時期，由于受“一大二公”思想的支配，城市土地的經(jīng)濟行為幾乎消失殆盡。此時的地權(quán)內(nèi)容中只剩下土地所有權(quán)和使用權(quán)，而且權(quán)能邊界變得十分模糊。少量的地役權(quán)在民法中以相鄰關(guān)系受到調(diào)節(jié)。土地經(jīng)濟屬性、土地問題的嚴重性被掩蓋，社會經(jīng)濟的發(fā)展受到了嚴重制約。

　　4、城市土地制度改革期

　　1982年至今，是我國城市土地管理體制和使用制度的重要改革期。土地的經(jīng)濟價值被重新認識。地產(chǎn)市場行為公開化、合法化。在市場機制作用下。土地使用者迫切需要更多的權(quán)利以促進土地的流動。從而獲得相關(guān)的經(jīng)濟效益。作為國有土地所有者代表的政府也深刻地認識到不能從窒息的土地經(jīng)濟中獲得經(jīng)濟利益，而且也看到了萎縮的土地經(jīng)濟結(jié)社會帶來的嚴重影響，從而逐步解除了對土地流動的禁錮。

　　適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要的一些權(quán)種不斷從土地所有權(quán)、土地使用權(quán)中進一步分離出來，使地權(quán)的內(nèi)容更豐富、詳細。1988年七屆人大在通過的《憲法》修正案中確定了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的制度。改革基本目標是在維護社會主義公有制和“兩權(quán)”分離的條件下，實行依法轉(zhuǎn)讓的制度。改變土地無償無限期使用為有償有限期使用，并逐步建立土地使用權(quán)交易市場，運用市場機制，促進土地的合理配置和充分、合理、有效的利用。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確提出了土地使用權(quán)可以“出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”。這一條例使地權(quán)內(nèi)容迅速豐富起來，土地所有權(quán)和使用權(quán)開始分離（即兩權(quán)分離）：“轉(zhuǎn)讓權(quán)”、“出租權(quán)”、“抵押權(quán)”也紛紛從“使用權(quán)”中分離出來。它們既是使用權(quán)權(quán)能的延展，又是對使用權(quán)的一種制約。該條例在第三條規(guī)定了境內(nèi)外依規(guī)定取得土地使用權(quán)的人可以進行土地開發(fā)、利用、經(jīng)營。這里的“開發(fā)權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”的提出，又突破了使用和流通領(lǐng)域，進入了土地的生產(chǎn)領(lǐng)域。至此，土地的完整經(jīng)濟屬性首次以法律形式表現(xiàn)出來，法律上作了土地有償使用的規(guī)定。但是，諸多權(quán)種的提法還缺乏明確的界定，各權(quán)種的權(quán)能還有待進一步做出具體規(guī)范。