一、 權(quán)利體系的設(shè)置

　　土地權(quán)利體系設(shè)置是指由國(guó)家對(duì)土地權(quán)利的種類和內(nèi)容做出規(guī)定。

　　土地權(quán)利體系設(shè)置在土地制度的構(gòu)建中占有極其重要的地位。一塊土地，其物質(zhì)實(shí)體雖然只有一個(gè)，但其上的權(quán)利可以有多種，如一塊土地可以是國(guó)家所有，即該塊土地上附設(shè)國(guó)家所有權(quán)，同時(shí)它也可以為某企業(yè)所使用，則該企業(yè)對(duì)這塊土地?fù)碛惺褂脵?quán)，企業(yè)還可以將其對(duì)這塊土地的使用權(quán)向銀行抵押以獲得銀行貸款，那么銀行便對(duì)這塊土地?fù)碛杏诘盅簷?quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?cè)谕恋厣习l(fā)生的關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，這種關(guān)系必須借助于規(guī)定和創(chuàng)設(shè)各種各樣的權(quán)利來(lái)規(guī)范和理順，也就是說(shuō)需要國(guó)家站在全社會(huì)的角度對(duì)土地權(quán)利體系進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)土地權(quán)利的種類和內(nèi)容做出安排和規(guī)定，從而可以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。對(duì)土地應(yīng)當(dāng)設(shè)置哪些權(quán)利，權(quán)利的內(nèi)容是什么，一般都是由法律明確規(guī)定的。

　　不同的國(guó)家和地區(qū)，其土地權(quán)利體系的設(shè)置往往是不同的。如日本的土地權(quán)利有所有權(quán)、地上權(quán)、借地權(quán)、憑借權(quán)、借用權(quán)、地役權(quán)等；臺(tái)灣的土地權(quán)利體系有所有權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)、地上權(quán)、永佃權(quán)、地役權(quán)等；荷蘭在土地上設(shè)定的權(quán)利體系有所有權(quán)、地役權(quán)、用益權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)和抵押權(quán)等。這里需要說(shuō)明的是，不同的國(guó)家和地區(qū)，其土地權(quán)利體系設(shè)置的不同，不僅僅體現(xiàn)在土地權(quán)利種類的不同上，而且還表現(xiàn)在，即使是同一種類的土地權(quán)利，其具體內(nèi)容往往也是不一樣的。

　　同一國(guó)家和地區(qū)，在不同的社會(huì)制度下，或在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，其土地權(quán)利體系的設(shè)置也往往不同。比較典型的例子是，我國(guó)剛解放時(shí)期的士地權(quán)利有所有權(quán)和他項(xiàng)權(quán)，所有權(quán)包括國(guó)有、鄉(xiāng)村公有、私有，他項(xiàng)權(quán)包括典權(quán)、抵押權(quán)等；而經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的制度變遷，我國(guó)現(xiàn)行的土地權(quán)利有所有權(quán)、使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利。所有權(quán)包括國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)；使用權(quán)包括出讓國(guó)有土地使用權(quán)、劃撥國(guó)有土地使用權(quán)等；從操作登記上，他項(xiàng)權(quán)利包括抵押權(quán)、租賃權(quán)等。類似的例子在其他國(guó)家也不鮮見。

　　二、我國(guó)的土地權(quán)利體系

　　（一）所有權(quán)體系

　　根據(jù)我國(guó)憲法第10條的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行土地的所有權(quán)有兩種，即國(guó)家所有和集體所有。

　　國(guó)家土地所有權(quán)的性質(zhì)是什么，即其是公權(quán)還是私權(quán)？單從國(guó)家這個(gè)主體身份上看，國(guó)家具有政治權(quán)利主體和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體的雙重身份。只有在特殊情況下，國(guó)家才作為民事主體參與民事法律關(guān)系，特殊情況主要包括，發(fā)行公債，接受無(wú)人繼承的遺產(chǎn)等。而行使土地所有權(quán)時(shí)，國(guó)家不是民事主體身份。因?yàn)槭紫龋�按照我�?guó)法律，土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，私權(quán)主體是可以自由處分其財(cái)產(chǎn)的。國(guó)有土地不能算作財(cái)產(chǎn)，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的概念是隨著交易的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，其前提是私有，即具有可讓予性。“國(guó)家在行使所有權(quán)的同時(shí)也在行使著行政權(quán)，從而使國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容具有無(wú)限的、無(wú)所不包的特點(diǎn)” .因此，國(guó)家土地所有權(quán)是一種公權(quán)利。在社會(huì)主義建立之初，國(guó)家所有被稱為全民所有，是社會(huì)主義的典型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。全民所有形式上講就是全體人民是所有者，但全體人民在法律上并不是一個(gè)所有者，“全民所有權(quán)只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)意義上的或社會(huì)意義上的概念，而不是明確的法律概念” .而建立在公權(quán)利基礎(chǔ)之上的《土地管理法》，也不可能是私法。

　　農(nóng)村集體土地所有權(quán)含義比較模糊。首先，主體法律規(guī)定不明確。“集體”一詞不是民法中的主體概念，根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，有村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是什么關(guān)系？并列關(guān)系還是從屬關(guān)系？鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是什么概念？和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是什么？

　　集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期存在過(guò)的一種組織形式，其前身是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在農(nóng)村進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在村一級(jí)又設(shè)立了基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)。現(xiàn)行的法律多沿用了集體經(jīng)濟(jì)組織這種組織形態(tài)，又都沒(méi)有對(duì)該形態(tài)作進(jìn)一步的細(xì)化解釋。由于法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確的規(guī)定，使其發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。有的成立了農(nóng)工商聯(lián)合會(huì)視為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有的以企業(yè)集團(tuán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；行使集體土地所有者的權(quán)利等等，其和村民委員會(huì)是同一套人馬。在政策上，國(guó)家曾認(rèn)同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。在1987年6月8日，中央書記處農(nóng)村政策研究室《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包制的意見》中指出：“鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟(jì)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是社員大會(huì)或社員代表大會(huì)；其執(zhí)行機(jī)構(gòu)是社員大會(huì)選舉產(chǎn)生的管理委員會(huì)，村合作經(jīng)濟(jì)組織管理委員會(huì)可以與村民委員會(huì)分立，也可以一套班子，兩塊牌子；鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)組織管理委員會(huì)應(yīng)于鄉(xiāng)政府分立。”由于集體土地所有權(quán)主體的不明確，導(dǎo)致農(nóng)村共有財(cái)產(chǎn)管理難以規(guī)范，常常出現(xiàn)以村民委員會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致村級(jí)干部濫用權(quán)力，侵害農(nóng)民的土地利益。