我國人口眾多而可利用的國土面積相對有限，在此背景下，大力開展土地開發(fā)、土地整理工作，增加可利用土地數(shù)量成為時代的必然要求。我國土地后備資源并不豐富，而且生態(tài)環(huán)境較為惡劣，土地開發(fā)前景不容樂觀，土地整理成為增加可利用土地面積的有效途徑。新修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國家鼓勵土地整理”，依據(jù)《土地管理法》，土地整理是指在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃，合理組織土地利用方式，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與生態(tài)環(huán)境。顯而易見，開展土地整理必然產(chǎn)生對農(nóng)村土地所有權(quán)的客體與土地所有權(quán)能的約束與限制。目前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力水平仍較低，土地依然是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，能否調(diào)整好土地整理所涉及到的方方面面的利益關(guān)系，成為保持農(nóng)村穩(wěn)定，促進土地整理工作順利開展的關(guān)鍵。本文試圖就亟待解決的有關(guān)法律問題做以下探討。

　　一、土地整理涉及的主要法律問題

　　1、“授權(quán)性法律規(guī)范”與“義務(wù)性法律規(guī)范”的矛盾依照法學(xué)原理

　　法律規(guī)范分為行為人有權(quán)自己做出某種行為的權(quán)性法律規(guī)范與要求行為人應(yīng)當(dāng)從事或不得從事某種行為義務(wù)性法律規(guī)范兩類。明確土地整理法律規(guī)范的類型，是確定土地整理采用國家強制執(zhí)行，或者采用利益驅(qū)動以引導(dǎo)發(fā)展的方式的關(guān)鍵。我國《土地管理法》規(guī)定“國家鼓勵土地整理。

　　縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境。“從文字表述上看，一方面規(guī)定”國家鼓勵土地整理“，似乎應(yīng)屬于授權(quán)性法律規(guī)范，另一方面規(guī)定縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，應(yīng)屬于義務(wù)性法律規(guī)范，兩者之間存在顯而易見的矛盾，明確確定該法律規(guī)范的性質(zhì)，是決定如何開展土地整理工作方式的法律依據(jù)。

　　筆者認為土地整理法律規(guī)范是“法律社會化”的體現(xiàn)，是授權(quán)性法律規(guī)范。

　　其一、土地整理法律規(guī)范不是義務(wù)性法律規(guī)范。土地管理法規(guī)定的“土地整理義務(wù)”不能說是真正法律意義的義務(wù)。法學(xué)所稱“義務(wù)”是指法律對某種行為的限制與約束，任何義務(wù)都與違反義務(wù)的法律責(zé)任相聯(lián)系，義務(wù)總是與某種不利的或一般來說人們不希望發(fā)生的后果歸結(jié)相連，如剝奪生命、財產(chǎn)、自由等處罰。不產(chǎn)生對其不利后果的義務(wù)，是空洞的義務(wù)，在實踐上缺乏可操作性。我國土地管理法雖然規(guī)定了縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)組織土地整理工作，但沒有規(guī)定不開展土地整理的法律責(zé)任，顯然不能成為真正法律意義的義務(wù)。

　　其二、從保護土地所有者權(quán)益出發(fā)，實施土地整理只能是授權(quán)性法律行為。

　　依照我國憲法和土地管理法，農(nóng)村土地主要由村民小組集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體擁有。按照民法原理，農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)是最安全物權(quán)，包含對土地占有、使用、收益與處分的全部權(quán)能，具有絕對性與排他性，非經(jīng)法定理由不得被變更、終止。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國土地整理工作主要采取田塊歸并、溝渠調(diào)整、道路建設(shè)、村莊合并、土地保護、流域治理以及景觀維護等方式。顯而易見，開展土地整理必然調(diào)整農(nóng)村集體土地所有權(quán)的客體，約束與限制土地所有者的占有、使用、收益和處分權(quán)能。當(dāng)代社會中，這種對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的約束，是公共利益對所有物權(quán)的限制，是“法律社會化”的表現(xiàn)，符合民法發(fā)展的基本趨勢。但這種限制僅僅是在尊重所有權(quán)的基礎(chǔ)上，并且只有通過法律才能實現(xiàn)的。也就是說對土地所有權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)是在尊重土地所有物權(quán)的排他效力與絕對效力基礎(chǔ)之上。所以開展土地整理工作只能是通過建立利益驅(qū)動機制，引導(dǎo)農(nóng)民集體自發(fā)進行，土地整理法律規(guī)范只能是授權(quán)性法律規(guī)范。

　　2、土地整理工作的開展勢必會帶來土地所有權(quán)客體，地塊的調(diào)整，正確處理由此帶來的利益關(guān)系，是促進土地整理工作發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急

　　我國憲法與土地管理法規(guī)定，作為土地整理對象的農(nóng)村土地，其所有權(quán)主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組集體三種形式，對農(nóng)村土地進行整理顯而易見涉及到對不同土地所有權(quán)人的所有權(quán)客體進行調(diào)整。學(xué)_慧 教 育 XueHuiEdu.Com _ Bbs.XueHuiEdu.Com

　　在我國目前集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)尚不健全的情況下，土地整理工作的開展難免會帶來一系列問題。

　　目前，農(nóng)村地區(qū)普遍存在著以行政管理權(quán)代替土地財產(chǎn)所有權(quán)，隨意調(diào)整農(nóng)村土地、干涉農(nóng)戶生產(chǎn)自主權(quán)現(xiàn)象。集體所有權(quán)按其本來含義應(yīng)當(dāng)是全體集體成員共同所有。我國憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有。”但“農(nóng)民集體”的具體涵義法律并無詳細的規(guī)定。土地管理法規(guī)定“村農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)營、管理。”由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織進行管理符合法理，但現(xiàn)實情況是，由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織和程序。這種情況下，依據(jù)土地管理法農(nóng)村土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、村民小組集體所有三種形式，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組行使管理經(jīng)營權(quán)利，在村民自治制度尚未健全的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意調(diào)撥村的土地或村隨意調(diào)撥組的土地等，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村侵占、挪用被征用土地農(nóng)民集體的土地補償費的現(xiàn)象較為普遍。土地整理所帶來的耕地有效面積的增加，在進行土地權(quán)屬調(diào)整時以行政管理權(quán)來調(diào)整土地顯然會不同程度地存在。

　　土地承包經(jīng)營權(quán)是通過集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶家庭簽訂經(jīng)濟合同的形式，把土地承包給農(nóng)戶具體經(jīng)營，以合同的形式確定雙方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，農(nóng)戶籍以獲得的土地經(jīng)營權(quán)利。這一制度實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，擴大了農(nóng)村集體土地的農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，極大地促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但是由于土地承包經(jīng)營采取合同的形式，而且沒有農(nóng)村土地經(jīng)營的專門法規(guī)，雖然黨和政府經(jīng)常宣布延長土地承包經(jīng)營合同期限的政策，并且土地管理法也明確規(guī)定了土地承包期限，某些基層干部由于沒有專門法律法規(guī)的規(guī)范約束，頻繁變更土地承包經(jīng)營合同，甚至不訂立合同，動輒以收回合同承包經(jīng)營權(quán)懲罰農(nóng)民，謀取私利，農(nóng)民常常擔(dān)心承包土地的變化，不愿加大對土地的投入。在有些地方在農(nóng)民的承包土地以外，還留有相當(dāng)數(shù)量的超過國家規(guī)定比例的“機動地”，由鄉(xiāng)、村干部支配。這種隨意變更或根本不訂立承包合同的方式在某些地區(qū)十分普遍，成為向農(nóng)民征收高額稅費的手段，侵犯農(nóng)民權(quán)益，影響十分惡劣。

　　由此可見，開展土地整理工作，難免存在著以行政管理權(quán)替代土地所有權(quán)，強制開展土地整理、強行調(diào)整地塊的情況。