二、國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更的原則

　　國家土地所有權(quán)性質(zhì)不可變更原則包括兩方面的含義：其一，土地所有權(quán)的買賣、贈與、互易和以土地所有權(quán)作為投資，均屬非法。現(xiàn)實中存在的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移只能是集體所有的土地經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)歸國家所有，而國家所有的土地不能轉(zhuǎn)為集體所有。其二，國家所有的土地可以由農(nóng)民集體長期使用，但不能因此而改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。

　　1957年《中華人民共和國水土保持暫行綱要》第十四條規(guī)定，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社如果愿意在國有荒山荒地，采用水土保持措施以發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)，可以提出使用土地的面積、界址和經(jīng)營方案，經(jīng)縣人民委員會批準(zhǔn)后長期使用”。開發(fā)國有土地，是使用國有土地的一種行為。有些地方曾有過“誰開發(fā)，誰所有”的提法，實際上與植樹造林“誰種誰有”一樣，不是指土地的所有權(quán)，而是地上財產(chǎn)的所有權(quán)，對于土地則是使用權(quán)問題。《土地管理法》曾規(guī)定，“開發(fā)國有荒山、荒地、灘涂用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位使用。”

　　1988年的《土地管理法》第二十四條規(guī)定，“國家建設(shè)征用的集體所有的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)”。對于國家建設(shè)征用后，由于種種原因又退還給原農(nóng)民集體使用的土地，原國家計委、國家建委1973年6月在《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地的指示》中指出：“對于征而不用、多征少用、早征遲用的土地，都應(yīng)當(dāng)退還當(dāng)?shù)厝嗣窆�社和生產(chǎn)隊耕種。退還時不要收回補(bǔ)償費(fèi)，但土地所有權(quán)仍屬于國家。”這與1962年國務(wù)院對廣西處理征用土地中有關(guān)問題的批復(fù)精神一致。就是說，已經(jīng)征用過的土地，無論退還給集體或撥給其他農(nóng)民集體使用，其國有土地的性質(zhì)都不得改變。

　　三、尊重歷史和現(xiàn)實，分階段處理土地權(quán)屬問題的原則

　　建國以來，我國土地所有權(quán)制度四次大的調(diào)整，即1950年土地改革、1956—1958年合作化、1962年“四固定”、1982年頒布《憲法》。因此，在處理土地權(quán)屬問題時必須堅持尊重歷史和現(xiàn)實、分階段處理的原則。即在確權(quán)工作中，既要根據(jù)當(dāng)時的歷史條件和政策、又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實際狀況確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項權(quán)利歸屬，正確處理國家所有土地與集體所有土地之間、集體之間的土地所有權(quán)的歸屬問題，避免引起社會矛盾，要有利人民生產(chǎn)和生活。具體包括四方面的內(nèi)容：其一，要正確處理國家所有土地與集體所有土地之間的土地權(quán)屬問題；其二，正確處理集體之間土地所有權(quán)的歸屬問題；其三，分階段處理國家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問題；其四，國家所有土地的推定原則，即，不能證明為集體所有的土地歸國家所有。