（三）分階段處理國(guó)家建設(shè)征用集體土地和集體之間使用土地的土地權(quán)屬問(wèn)題

　　根據(jù)我國(guó)土地權(quán)屬在不同歷史時(shí)期的變化特點(diǎn)，確定土地權(quán)屬應(yīng)有不同的對(duì)策和原則。

　　1、貫徹《農(nóng)村人民公社工作條例草案》（簡(jiǎn)稱“六十條”）之前

　　國(guó)家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，1962年已不在生產(chǎn)隊(duì)的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定土地權(quán)屬。

　　建國(guó)后，我國(guó)于1953年和1958年頒發(fā)、修改了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，但仍存在無(wú)償?shù)幕蚧�本無(wú)償?shù)恼饔猛恋厍闆r，用地手續(xù)極不完善。集體之間占用土地特別是公社占用大隊(duì)土地，公社、大隊(duì)占用生產(chǎn)隊(duì)土地，更是無(wú)償調(diào)撥，土地權(quán)屬極為混亂。針對(duì)這種現(xiàn)象，中共中央1960年11月緊急發(fā)文，要求堅(jiān)決反對(duì)和徹底糾正“一平二調(diào)”的錯(cuò)誤，認(rèn)真清理、堅(jiān)決退還各級(jí)組織和單位平調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的土地，并于 1962年9月頒布《六十條》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”。這樣，以生產(chǎn)隊(duì)為基本單位的農(nóng)村集體土地的范圍基本確定下來(lái)了。此前國(guó)家建設(shè)使用的集體土地，集體之間使用的土地，使用到現(xiàn)在則已不在生產(chǎn)隊(duì)的范圍，應(yīng)按現(xiàn)在使用情況確定權(quán)屬。

　　2、貫徹《六十條》后，集體土地范圍按《六十條》確定。 以下幾種類(lèi)型作為當(dāng)時(shí)可以承認(rèn)的征用或使用土地的形式。

　　第一種類(lèi)型，簽訂過(guò)轉(zhuǎn)讓、使用土地協(xié)議的。國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部對(duì)1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第二十七條的說(shuō)明（計(jì)土[1983]819號(hào)）中指出：“《條例》頒布前征地已達(dá)成協(xié)議的，即征地雙方已商定預(yù)計(jì)征地面積和補(bǔ)償安置方案，初步協(xié)議經(jīng)雙方簽字同意的，應(yīng)仍按原協(xié)議執(zhí)行”，即承認(rèn)雙方簽訂的協(xié)議。

　　第二種類(lèi)型，經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或同意的。按照《六十條》第二十一條第二款規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得占用。……”反之，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的，則應(yīng)予承認(rèn)。

　　第三種類(lèi)型，占地單位給被占地單位一定補(bǔ)償或安置了勞動(dòng)力的，或者是原所有者饋贈(zèng)的，是建立在雙方同意的基礎(chǔ)上的，或者有口頭協(xié)議，或者默認(rèn)。1958年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》第九條第一款規(guī)定：“征用農(nóng)業(yè)合作社的土地，如果社員大會(huì)或者社員代表大會(huì)認(rèn)為對(duì)社員生活沒(méi)有影響，不需要補(bǔ)償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民委員會(huì)同意，可以不發(fā)補(bǔ)償費(fèi)。”對(duì)于這種類(lèi)型的遺留問(wèn)題，大部分很難查清楚，一般認(rèn)為，只要不是強(qiáng)占（占用之初，被占地單位表示反對(duì)并有據(jù)可查的），可以認(rèn)定土地所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。

　　第四種類(lèi)型，用地單位所有制變更的。是指原農(nóng)民集體所有制的企事業(yè)單位，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為全民所有，或者轉(zhuǎn)為集體經(jīng)濟(jì)組織所有；其用地的所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。

　　1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后，確定土地權(quán)屬依照法律規(guī)定進(jìn)行，非法占地必須經(jīng)過(guò)依法處理，使之達(dá)到權(quán)屬來(lái)源合法，才能最后確定土地的所有權(quán)和使用權(quán)。

　　（四）重復(fù)征用問(wèn)題

　　一定范圍內(nèi)的土地被幾個(gè)單位重復(fù)征用或先后劃撥給幾個(gè)單位使用的情況經(jīng)常引起土地爭(zhēng)議。產(chǎn)生這種情況的原因，有政策方面的問(wèn)題，也有的是由土地管理部門(mén)的失誤造成的。但一般情況是，先前的使用者征（撥）而未用或多征（撥）少用使用土地閑置造成的，這種情況下的土地按實(shí)際使用確定給后來(lái)的單位使用是合理的。如果先前土地使用者是被撤銷(xiāo)或遷移，后又恢復(fù)或遷回，原土地已被劃給其他單位使用的，則應(yīng)按政策要求和土地利用現(xiàn)狀確定是否返還土地使用權(quán)。

　　（五）界線與面積不吻合的問(wèn)題

　　一宗地的權(quán)屬界線清楚、合法，面積不準(zhǔn)即與原批準(zhǔn)的面積不符的，應(yīng)按界線確定土地權(quán)屬面積。這是由于面積的準(zhǔn)確性取決于測(cè)量方法、精度要求以及測(cè)繪人的素質(zhì)等因素，而界線則是較為穩(wěn)定的。