我國向城鎮(zhèn)國有土地使用者征費(fèi)的制度始于上世紀(jì)80年代。當(dāng)時(shí)的土地使用費(fèi)作為地方稅的一個(gè)變種，主要用于地方城鎮(zhèn)建設(shè)和維護(hù)，中央并未從中獲利。

　　1989年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》規(guī)定，凡進(jìn)行國有土地使用權(quán)有償出讓的地區(qū)，其出讓收入必須上繳財(cái)政，其中40%上繳中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政。兩者都主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，專款專用。

　　兩個(gè)月后，中央提取的比例降至32%.財(cái)政部公布《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》規(guī)定，土地使用權(quán)出讓收入全部上繳財(cái)政，其中先由取得收入的城市財(cái)政部門，留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分40%上繳中央財(cái)政，60%留歸城市財(cái)政部門，“實(shí)行收支兩條線方式管理”。

　　1992年，財(cái)政部出臺《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”，并將上繳中央財(cái)政部分的比例，下調(diào)為5%.

　　1994年實(shí)行分稅制后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為地方政府的“第二財(cái)政”。

　　1995年1月1日起施行的《城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，列入預(yù)算，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。”

　　1995年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地使用權(quán)出讓金征收管理的通知》規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院和財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，土地出讓金應(yīng)全部上繳財(cái)政，由財(cái)政列入預(yù)算，專款專用，專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。”

　　財(cái)政部1996年1月21日發(fā)布執(zhí)行的《國有土地使用權(quán)出讓金財(cái)政財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算暫行辦法》第三條第一款規(guī)定：“土地出讓金包括：各級政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部價(jià)款（指土地出讓的交易總額）。”