分析集體土地所有權(quán)的法律地位，可從兩個(gè)方面進(jìn)行。一是作為民事權(quán)利所包含的內(nèi)容及民法對(duì)之提供的保護(hù)。二是作為行政管理的對(duì)象所受到的限制。

　　1．作為民事權(quán)利的國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)

　　對(duì)于集體土地所有權(quán)的民事法律地位，學(xué)術(shù)界的通說認(rèn)為，根據(jù)《憲法》、《民法通則》和《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)具有獨(dú)立性，并且與國(guó)家土地所有權(quán)地位平等。在這兩種土地所有權(quán)之間，不存在派生和隸屬的關(guān)系，它們之間也不存在等級(jí)差別。集體土地所有權(quán)的獨(dú)立性和兩種土地所有權(quán)的平等性是我國(guó)土地所有權(quán)制度的基本原則。也有與此不同的觀點(diǎn)，即認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定及相關(guān)土地制度來分析，很難認(rèn)為集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)處于平等的法律地位。筆者基本上同意第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為集體土地所有權(quán)在現(xiàn)行法律制度中與國(guó)家土地所有權(quán)的法律地位并不平等，兩者得到的法律保護(hù)也不相同。

　　《民法通則》第73條規(guī)定：“國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。國(guó)家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分、截流、破壞。”第74條規(guī)定：“集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、私分、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收。”兩相比較，后者缺乏神圣不可侵犯的提法，說明立法者對(duì)兩種財(cái)產(chǎn)的保護(hù)持不同的態(tài)度。

　　由于我國(guó)一直否認(rèn)物權(quán)，對(duì)土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)、確權(quán)及使用等的規(guī)定十分缺乏。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在民法通則沒有修改的情況下，將土地民事法律制度規(guī)定在一些行政法規(guī)和規(guī)章中。下面對(duì)這些具體的土地法律制度進(jìn)行分析。

　　①土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。在我國(guó)，土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)移，能流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)。在存在國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征用和集體土地的概括國(guó)有化的情況下，土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)只有一個(gè)方向——國(guó)家。因此，我國(guó)土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)具有單向性和唯一性，即只能從集體土地所有權(quán)流向國(guó)家土地所有權(quán)，而不能在集體土地所有權(quán)之間流轉(zhuǎn)，國(guó)家土地所有權(quán)也不能向集體所有權(quán)轉(zhuǎn)移。土地所有權(quán)的單向移轉(zhuǎn)制度將導(dǎo)致國(guó)家土地所有權(quán)的客體逐漸擴(kuò)大，而集體土地所有權(quán)的客體則相應(yīng)萎縮。可見，兩者的法律地位并不平等。

　　②土地所有權(quán)的確權(quán)。土地所有權(quán)的確權(quán)是指對(duì)于土地權(quán)屬不明或權(quán)屬有爭(zhēng)議的土地，如何確定其歸屬。1995年3月31日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第18條規(guī)定，所有權(quán)有爭(zhēng)議，不能依法證明爭(zhēng)議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國(guó)家所有。上述制度被稱為國(guó)家土地所有權(quán)推定制度。從上述規(guī)定可以看出，立法者采取了有利于國(guó)家土地所有權(quán)的政策：農(nóng)民集體對(duì)土地所有權(quán)提出主張必須舉證，舉證失敗即斷定該土地歸國(guó)家所有。它說明立法者具有明顯的傾向性，在爭(zhēng)議之前已假定土地所有權(quán)歸屬國(guó)家所有，集體對(duì)土地提出主張必須舉證。在財(cái)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議中，本應(yīng)適用民訴法中的“誰主張，誰舉證”的證明責(zé)任原則，國(guó)家亦負(fù)有相應(yīng)的舉證義務(wù)。否則，則可以認(rèn)為國(guó)家通過立法擴(kuò)大自己的土地所有權(quán)范圍，集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)處于不平等的法律地位，法律對(duì)兩者提供的保護(hù)也不相同。

　　③土地所有權(quán)的主體及內(nèi)容。對(duì)集體土地所有權(quán)來說，缺乏特定的人格化的所有權(quán)主體，被學(xué)界稱為所有權(quán)主體虛位。根據(jù)物權(quán)法的一般原理，物權(quán)的主體特定、內(nèi)容明確方能有效行使，也才能達(dá)到物權(quán)設(shè)置的目的。在新修改的《土地管理法》中，明確規(guī)定國(guó)家土地所有權(quán)的主體為國(guó)務(wù)院，集體土地所有權(quán)的主體仍為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而集體經(jīng)濟(jì)組織在各地實(shí)際上已不存在。那么，誰有權(quán)作為集體土地所有權(quán)的代表行使財(cái)產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)在行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體是否合法，在法律上來說均是問題。另外，集體所有權(quán)的內(nèi)容也不完整，其使用、收益和處分均受到較大限制。集體土地所有權(quán)主體虛位，內(nèi)容受限，其法律地位弱小因而受到立法者的忽視可能是一個(gè)重要原因。

　　2．作為行政管理對(duì)象的國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)

　　集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)雖同為國(guó)家土地行政管理的對(duì)象，但集體土地所有權(quán)在以下兩個(gè)方面也受到了不公正的對(duì)待。

　　①土地使用限制制度。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，須經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓（第8條）。《土法管理法》也規(guī)定，除了舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的以外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地（第43條）。上述法律規(guī)定表明集體土地的使用受到較大限制，其使用方式較為單一，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)用地等與集體密切相關(guān)的建設(shè)中，不能進(jìn)入具有巨大收益的房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)。集體土地的使用受到國(guó)家農(nóng)業(yè)政策、耕地保護(hù)政策和土地管理的限制，既是土地社會(huì)化的要求，也是國(guó)家行政管理權(quán)行使的必然。然而，在房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)中，對(duì)符合建設(shè)用地規(guī)劃和用途管制要求的集體所有土地禁止出讓或轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，在其被征用為國(guó)有土地后，又能有償轉(zhuǎn)讓，既違背了一般的情理，也剝奪了本應(yīng)歸屬于集體的巨大增殖收益，具有明顯的不公正性。

　　②土地使用審批制度。土地使用審批制度是我國(guó)土地管理的一項(xiàng)基本制度，農(nóng)民集體所有的土地在用于非農(nóng)業(yè)用途時(shí)，必須依法經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的審批。1998年《土地管理法》第60條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地舉辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)”。該條規(guī)定了鄉(xiāng)村企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的取得程序。第61條是關(guān)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的取得程序。上述兩種取得程序均未明確集體土地所有權(quán)人的權(quán)利，缺乏土地所有人的同意步驟，便直接向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政審查，未能充分體現(xiàn)集體土地所有人的意志和權(quán)利行使。集體土地所有權(quán)人的法律地位顯然受到了忽視。

　　分析集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)法律地位不平等的原因，筆者認(rèn)為主要有以下兩點(diǎn)：

　　①思想觀念上的原因。我國(guó)自建國(guó)以來長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在觀念上認(rèn)為任何財(cái)產(chǎn)只有國(guó)家所有才能更好地為社會(huì)服務(wù)，也才能保證社會(huì)主義的公有性質(zhì)。集體土地所有權(quán)與國(guó)家所有權(quán)相比，公有程度較低，因此應(yīng)當(dāng)受到限制，促使其向國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化。土地單向移轉(zhuǎn)制度和國(guó)家土地所有權(quán)推定制度便是上述觀念的具體體現(xiàn)。正是這種觀念的存在，使得兩種土地所有權(quán)在法律地位上難以平等，立法者更傾向于保護(hù)國(guó)家土地所有權(quán)。

　　②法律制度上的原因。在我國(guó)現(xiàn)行法律制度中，土地關(guān)系主要是由土地行政管理法來調(diào)整的，如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》等，《民法通則》只有幾條原則性的規(guī)定。土地首先是一種財(cái)產(chǎn)，其次才是一種管理對(duì)象。作為一種財(cái)產(chǎn)，土地上的各種財(cái)產(chǎn)關(guān)系主要是平等主體之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由民法來調(diào)整，即應(yīng)當(dāng)由民法的物權(quán)法來規(guī)范。作為一種管理對(duì)象，土地管理關(guān)系是國(guó)家的行政管理機(jī)關(guān)與土地所有人、使用人之間發(fā)生的關(guān)系，由土地行政管理法調(diào)整。在我國(guó)，由于歷史的原因和土地民事規(guī)范的缺乏，土地民事法律制度和土地行政法律制度相互混雜，土地行政主管部門既參與土地上發(fā)生的民事關(guān)系，又涉足土地行政管理關(guān)系。法律制度上的混亂使得土地上的利益沖突激烈，土地行政主管部門的民事權(quán)利和行政權(quán)力行使又沒有清晰的界限，很難保證其不利用自己的優(yōu)勢(shì)管理地位謀取民事利益。因此，集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)的平等法律地位便難有保障。