一個本來已經(jīng)相當(dāng)明確的問題為什么在理論界總是爭論不休呢？一個本來不是問題的問題卻變成問題，成為人們反復(fù)議論的對象，究竟是法律錯了還是我們的理解出了偏差？仔細(xì)想來，其中的深層社會歷史背景是主要因素，法律的某些規(guī)定不夠嚴(yán)密是次要的因素。現(xiàn)予分析歸納。

　　（一）人們的傳統(tǒng)習(xí)慣觀念使然。試想，在幾十年一貫制的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)年代里，什么東西不是國家調(diào)撥、計劃分配？土地所有權(quán)往往和使用權(quán)混為一談。兩權(quán)分離并在實(shí)踐中運(yùn)作是在國務(wù)院1990年頒布第55令以后才開始的。當(dāng)時人們對國有土地使用權(quán)的價值及其流轉(zhuǎn)的概念很模糊，對集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓連想也不敢想。這也難怪，長期以來，集體所有的土地在產(chǎn)權(quán)上從來是有其名而無其實(shí)，產(chǎn)權(quán)的邊界是模糊的。在國家和集體經(jīng)濟(jì)組織之間，權(quán)力和義務(wù)是不對等的，集體經(jīng)濟(jì)組織除了服從國家征用之外，在使用權(quán)處置方面幾乎是無所作為。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，卻自發(fā)地存在著房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為，在如何規(guī)范這種行為方面國家又缺乏配套的措施，因此，引起爭議是必然的。

　　（二）過去的有關(guān)法律法規(guī)對用途管制沒有明確規(guī)定，“用途管制”作為法律用語還是近幾年同國際慣例剛剛接軌的產(chǎn)物；其實(shí)，只要人們理解了用途管制的深刻含義，對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓還有什么想不通呢？

　　（三）出于對市場經(jīng)濟(jì)的陌生和排斥感，有場無市或有市無場從來不是完整的市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)就是資源資產(chǎn)的流動性和變現(xiàn)性。我們不可否認(rèn)，即使文革十年，地下市場經(jīng)濟(jì)也沒有消失，房產(chǎn)及其土地使用權(quán)也在照常流動，在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，我們豈可螳臂擋車，逆歷史潮流而動？青山遮不住，畢竟東流去，面對現(xiàn)實(shí)，規(guī)范市場行為才是我們的天職。

　　（四）將“轉(zhuǎn)讓”同“所有制”變更問題混為一談，實(shí)質(zhì)是概念模糊導(dǎo)致思路不清。

　　（五）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快，尤其在當(dāng)前大力倡導(dǎo)城市化及城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃處于不斷調(diào)整以適應(yīng)變化了的形勢的背景下，各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局著眼，都在有意或無意擴(kuò)大國有土地的“范圍”，唯恐集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓造成日益嚴(yán)重的“征地難”后遺癥及利益分配不均導(dǎo)致政府在宏觀上調(diào)控土地市場職能的弱化。

　　（六）從《土地管理法》的初衷角度講，集體建設(shè)用地是國家通過法律規(guī)定體現(xiàn)政府對村民或集體經(jīng)濟(jì)組織的一項特殊優(yōu)惠的供地政策，也即只有村民和集體經(jīng)濟(jì)或某些村辦企業(yè)才有資格享受不進(jìn)行集體土地所有權(quán)變更而辦理土地使用優(yōu)惠的政策，今將集體建設(shè)用地使用權(quán)受讓對象擴(kuò)大到非本村村民或城市居民及城市企業(yè)，則有悖于《土地管理法》的立法宗旨。這就是我上面已述及的法律規(guī)定確有不夠嚴(yán)密的地方。

　　（七）對集體土地位用權(quán)的轉(zhuǎn)讓缺乏層次性的認(rèn)識。我們知道，即使是國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，也是有層次性的。何謂層次性，即根據(jù)轉(zhuǎn)受讓與主客體的不同而采取不同的對策，設(shè)定轉(zhuǎn)讓的前提條件。譬如，國有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須要有合法的地上建筑物的產(chǎn)權(quán)，必須具備土地使用證書等；已出讓的國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，必須投入一定比例的建設(shè)資金，取得國有土地使用證書等方可轉(zhuǎn)讓。由于集體建設(shè)用地情況更復(fù)雜，國家又沒有專門的法規(guī)與之相配套，其轉(zhuǎn)讓的層次性就更難把握，其轉(zhuǎn)讓問題就顯得更加敏感。

　　如果說，前幾年是前4種因素占據(jù)主導(dǎo)地位而影響了集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)的正常辦理，那么，后3種因素則是近幾年影響集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)正常辦理的主要緣由。因此，如何規(guī)范集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓行為也就愈顯迫切。