行政行為是指具有公共行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員行使行政職權(quán)而作出的對外直接產(chǎn)生法律后果的行為。從以上對行政行為的界定看，公共行政組織作出的行政行為必須具備若干構(gòu)成要件：

　　（1）主體要件。即行政行為是由具有公共行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員作出的。立法機(jī)關(guān)的立法行為和司法機(jī)關(guān)的司法行為顯然不屬于行政行為，即便立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)為保證自身的有效運作也需要進(jìn)行一定的管理，但這種管理是內(nèi)部管理而不是公共行政。而沒有經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的、沒有經(jīng)過行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人，也不可能作出行政行為。

　　（2）公務(wù)要件。即行政行為是行政組織實際行使行政職權(quán)而作出的行為。由于擁有公共行政職權(quán)的行政組織在實際生活中可能從事民事活動，因此，判斷行政組織的行為是否行政行為，關(guān)鍵在于該組織是否實際行使了行政職權(quán)，而是否行政職權(quán)的行使又必須從所處的法律關(guān)系性質(zhì)、行為的目的、行為的外在表現(xiàn)形式等多方面予以判斷。在現(xiàn)實生活中，行政組織的某個行為可能是由單個行政組織工作人員作出的，因此，在判斷該行為是否行政行為時還必須從職務(wù)行為和個人行為的區(qū)分角度予以考察。行政組織工作人員作出的行為是否屬于職務(wù)行為，也需要考慮時間、職責(zé)、上級命令、行為目的等多種因素，即該行為是否在上班時間所作、是否在其職責(zé)范圍之內(nèi)、是否在執(zhí)行上級命令、以及是否具有公共行政管理的目的等。這些因素不能單獨成立，而需要結(jié)合個案予以具體的、綜合的考量。一般而言，對于工作人員所作行為進(jìn)行判斷，在理論上有客觀說和主觀說兩種。客觀說主張以行為的外在表現(xiàn)形式作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，只要從行為的外在表現(xiàn)上看具有利用職務(wù)的形式，該行為就屬于職務(wù)行為；主觀說則認(rèn)為應(yīng)以行為人的主觀意識為判斷標(biāo)準(zhǔn)，如果行為人在主觀上有執(zhí)行職務(wù)的意向，該行為就是職務(wù)行為。相比較兩種學(xué)說，客觀說更易于把握、操作、可以證明，而且更有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，故而成為比較流行的通說。

　　（3）外部法律后果要件。即在此所界定的行政行為是指對外以實現(xiàn)某種法律后果為目的的行為，由此排除行政組織的內(nèi)部行為。在當(dāng)前許多教材中，把行政行為分類為內(nèi)部行政行為和外部行政行為，顯然此種分類并不以具有外部法律后果作為構(gòu)成“行政行為”的一個必需要件。但是，一方面，在司法解釋第1條規(guī)定中（“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”），出現(xiàn)了“行政行為”概念，而行政訴訟法第12條第（三）項只是規(guī)定法院不審查“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”，并沒有出現(xiàn)“內(nèi)部行政行為”（當(dāng)然學(xué)理上一般以內(nèi)部行政行為指稱之），因此，從學(xué)理和法律文本的一致性考慮，我們在此將行政行為界定為旨在實現(xiàn)外部法律后果的行為。另一方面，在學(xué)理討論“行政行為的成立要件”、“行政行為的合法要件”、“行政行為的撤銷、無效和廢止”等范疇時，一般都是在對外的行政行為這樣一個隱含的前提下進(jìn)行的，為保證討論上邏輯的一致性，將外部法律后果作為界定行政行為的一個要件，更為適宜。

　　內(nèi)部的業(yè)務(wù)指令或規(guī)則，多是指上級行政機(jī)關(guān)對其下級行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對其下屬各個部門、下屬公務(wù)員發(fā)布有關(guān)組織、活動、公務(wù)員獎懲、任免等方面的指令或者規(guī)則，一般不具有外部法律后果。尤其是在我國當(dāng)前公務(wù)員制度之下，對公務(wù)員的獎懲、任免等決定被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，不受司法審查。在實踐中，有些內(nèi)部業(yè)務(wù)指令是上級行政機(jī)關(guān)在下級行政機(jī)關(guān)請示基礎(chǔ)上、以答復(fù)形式作出的，若此答復(fù)僅涉及內(nèi)部管理關(guān)系，自無疑議。然而，若答復(fù)的內(nèi)容涉及到對外部行政相對人法律上權(quán)利義務(wù)的配置或者確認(rèn)，那么，此答復(fù)就具有了外部效力。如果下級行政機(jī)關(guān)未根據(jù)答復(fù)、以下級行政機(jī)關(guān)自身名義作出一個具體決定，答復(fù)本身的存在又實際影響到外部行政相對人的合法權(quán)益，行政相對人可對此答復(fù)提出行政復(fù)議或者行政訴訟。如果下級行政機(jī)關(guān)根據(jù)答復(fù)而作出對外發(fā)生法律后果的行為，則行政相對人可以對該行為提起行政復(fù)議或者行政訴訟。