當(dāng)前土地制度面臨的窘境

　　土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地制度在原有的基礎(chǔ)上得到有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整，土地制度是繼承和發(fā)展性的。將承包經(jīng)營權(quán)細(xì)化給農(nóng)產(chǎn)，初步實現(xiàn)了土地權(quán)利、義務(wù)的統(tǒng)一，既維護(hù)土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營方式也和農(nóng)民習(xí)慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會各界擁護(hù)，新舊體制的轉(zhuǎn)換平穩(wěn)進(jìn)行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益非常顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

　　然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計的情況下進(jìn)行的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只著重對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式進(jìn)行了調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革是不規(guī)范、不系統(tǒng)、不徹底的。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)了出來，并嚴(yán)重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。具體表現(xiàn)在：近幾年來，我國糧食總產(chǎn)值不斷下降；農(nóng)民收入自97年開始持續(xù)4年增幅下降；在我國土地資源極其緊張的狀況下，農(nóng)民棄耕、薄耕和拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重；農(nóng)民的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，強(qiáng)壯勞動力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊進(jìn)行耕作，勞動效率低下。

　　這些問題的日益嚴(yán)重，標(biāo)志著現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地產(chǎn)權(quán)形式已經(jīng)走到了一個瓶頸，在其調(diào)動農(nóng)產(chǎn)積極性的作用得到充分發(fā)揮之后，它所蘊(yùn)含的深層矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來了。

　　1.土地產(chǎn)權(quán)極為模糊、產(chǎn)權(quán)界定嚴(yán)重不清

　　我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定，但是“集體”的定義則極為含糊。《土地管理法》中規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)集體所有。”但究竟誰是集體的真正代表·有多種提法不說，概念也極不明確，造成對權(quán)利主體的認(rèn)定帶來很大困難。誰都有權(quán)利變成誰都無法有效行使權(quán)利，往往行政上的組織如村委會等運(yùn)用其行政權(quán)力來干預(yù)和行使所有權(quán)。

　　2.農(nóng)民的土地承包權(quán)不穩(wěn)定，大大挫傷了農(nóng)民承包土地和進(jìn)行投入的積極性

　　為了顯示機(jī)會均等，遵循人地均分原則，每隔一段時間就對集體成員承包的土地作一次強(qiáng)制性的調(diào)整，從而使作為土地所有者的集體無論是人員數(shù)量上還是構(gòu)成上都具有相當(dāng)大的不穩(wěn)定性。雖然中央說土地承包15年不變，更規(guī)定延包土地可30年不變，但在農(nóng)村，普遍3—5年調(diào)整一次，甚全有的村年年有調(diào)整。據(jù)調(diào)查，從1978以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60%的村莊和農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整。如此頻繁的變動使承包者的預(yù)期大大降低，并且即使允許轉(zhuǎn)包土地，也受到“只允許農(nóng)戶將無力耕種的土地在經(jīng)集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自找對象、協(xié)商承包”的限制：同時國家對種植面積、種植品種等都加以限制，給農(nóng)產(chǎn)與集體之間的土地承包關(guān)系帶來較強(qiáng)的干擾。這樣的土地制度顯然不能為農(nóng)產(chǎn)提供長期而穩(wěn)定的預(yù)期，勢必導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)土地利用行為上的短期化，特別是在土地改良的問題上，農(nóng)戶對土地投資缺乏激勵，相反會選擇過度利用土地導(dǎo)致土地肥力下降，因為這種掠奪式經(jīng)營方式的成本由于時滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔(dān)。

　　3.現(xiàn)行土地制度的法律基礎(chǔ)薄弱

　　前面已經(jīng)提到過，現(xiàn)行法律中涉及土地制度的條款都相對籠統(tǒng)，在具體實施過程中存在種種問題。特別是當(dāng)農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營過程中遇到侵權(quán)行為時，沒有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農(nóng)民往往較為分散且文化水平不高，使農(nóng)戶處于談判上的弱勢地位，無法依法爭取到自己的合法權(quán)利。

　　由于承包權(quán)作為農(nóng)民的使用權(quán)是不完整的，農(nóng)民沒有被賦予轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓其他土地權(quán)利，使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場中介和金融支持無法形成。盡管按農(nóng)戶均分的小塊土地，適應(yīng)了現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權(quán)上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營中歸并土地的要求，生產(chǎn)力無法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整處于要么重新調(diào)整土地承包關(guān)系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營的尷尬局面，土地的資源配置效率低下。