一、工程造價(jià)管理的發(fā)展概況

工程造價(jià)的管理水平是與工程建設的技術(shù)水平和管理水平相適應的。在古代中國，通過(guò)長(cháng)期而又眾多的土木工程建筑和歷代工匠們的經(jīng)驗積累,逐漸形成了一套"工料限額管理制度”，即現代人們所說(shuō)的"人工和材料消耗定額"。比如北宋李誠所著(zhù)的《營(yíng)造法式》(公元1103年)、明代工部編著(zhù)的《工程做法》就是杰出代表作。鴉片煙戰爭以后，上海等地的建筑施工仍處于"點(diǎn)工"或"包工不包料"的落后方式。隨著(zhù)現代大機器工業(yè)、造船工業(yè)的發(fā)展,建筑市場(chǎng)亦有了相應發(fā)展,逐漸發(fā)展為既"包工"又"包料"的建造方式,也產(chǎn)生了工程計價(jià)辦法,并開(kāi)始沿用西方國家的招標承包制,但當時(shí)對工料并無(wú)統一的限額，因此可以說(shuō),那時(shí)的工程造價(jià)管理仍處于低級階段。英國是老牌資本主義國家,其工業(yè)化發(fā)展速度較快、水平較高、技術(shù)較發(fā)達、管理技術(shù)和管理水平相對較高。英國的工程造價(jià)管理通過(guò)近四百多年的不斷發(fā)展和完善,逐漸形成了系統的、完善的管理機制和管理方法。其發(fā)展過(guò)程可以劃分為三個(gè)階段：

(一)第一階段

十六世紀前的英國，隨著(zhù)設計和施工相分離,各自形成了一支獨立的專(zhuān)業(yè)隊伍后，施工工匠需要有人幫助他們對已完成的工程量進(jìn)行測量和估價(jià),以確定他們應得的報酬,這些為施工者服務(wù)的人,被稱(chēng)之為"測量員"，即現時(shí)英國預算師(QuantitySurveyors)的前身。當時(shí)的測量員是在完成工程設計和完工之后才受雇去測量工程量和估算工程造價(jià),并以"工匠小組"的名義與工程委托人（業(yè)主)及建筑師進(jìn)行洽商，這一作法一直延續到十八世紀，這是工程造價(jià)管理發(fā)展的第一階段。

(二)第二階段

從十八世紀后半期到十九世紀,隨著(zhù)英國的產(chǎn)業(yè)革命，建筑業(yè)開(kāi)始繁榮起來(lái)，工程造價(jià)管理工作也隨之得到發(fā)展。英國政府實(shí)行總承包制后，進(jìn)一步促進(jìn)了造價(jià)管理的發(fā)展。招標承包制度的實(shí)行,意味著(zhù)在施工以前要進(jìn)行投標價(jià)格競爭,必然要求"測量員"在工程設計以后和開(kāi)工以前就要進(jìn)行測量和估價(jià),按照設計圖紙計算出工程量并匯編成工程量清單，為招標者確定標底或為投標者報價(jià)提供合理的依據。由此,工程造價(jià)逐漸發(fā)展形成為一個(gè)獨立的專(zhuān)業(yè)。1881年英國皇家測量師學(xué)會(huì )成立，至今已有100多年的歷史。這個(gè)時(shí)期是工程造價(jià)管理發(fā)展的第二個(gè)階段。這一階段實(shí)現了工程造價(jià)管理的第一次飛躍，即從工程完工后對工程量進(jìn)行測量和計價(jià),躍升到工程開(kāi)工之前進(jìn)行測量和計價(jià)。

(三）第三階段

實(shí)行招投標制以后，工程委托人（業(yè)主）能夠做到在工程開(kāi)工之前,預先知道需要支付的投資額,但還不能做到在設計階段對工程項目所需要的投資額進(jìn)行準確的預計,并對設計進(jìn)行有效的監督控制；待到招標時(shí)，設計已基本完成，業(yè)主才發(fā)現由于工程費用過(guò)高，籌資不足，不得不被迫停工或修改設計,從而使他們蒙受很大的損失。因此業(yè)主期望在設計初期就能開(kāi)始進(jìn)行投資估算,并對設計進(jìn)行控制。于是一個(gè)"投資計劃和控制制度"隨之產(chǎn)生。"投資計劃"相當于我國現行的初步設計概算，"投資計劃和控制制度"就相當于建立了一個(gè)“編制初步設計概算和按照概算控制設計的制度"。從而使得工程造價(jià)管理得到了進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，由于工程造價(jià)分析方法的應用，這一制度在1950年以后得到進(jìn)一步完善。預算師不僅在設計過(guò)程中要能相當準確地為業(yè)主做出概算和進(jìn)行投資控制，而且已經(jīng)做到在設計工作開(kāi)始之前進(jìn)行可行性研究并做出投資估算,且可根據業(yè)主的要求使工程造價(jià)控制在限額以?xún)龋�這是工程造價(jià)管理發(fā)展的第三階段,被稱(chēng)之為工程造價(jià)管理的第二次飛躍。由工程造價(jià)管理的發(fā)展階段可見(jiàn)其具有以下特點(diǎn)：

(1)從事后算賬發(fā)展到事前算賬。也就是從最初只是消極地反映已完工程的價(jià)格逐步發(fā)展到在工程開(kāi)工前進(jìn)行工程量計算和計價(jià),進(jìn)而發(fā)展到在初步設計時(shí)提出概算,在工程可行性研究時(shí)提出投資估算,為業(yè)主進(jìn)行投資決策提供重要的科學(xué)依據。

(2)從被動(dòng)地反映設計和施工發(fā)展到主動(dòng)地影響設計和施工,即從最初只負責工程建設某個(gè)階段工程造價(jià)的確定和計算,逐步發(fā)展到在投資決策階段、設計階段對工程造價(jià)作出預測和估算,在設計和施工階段中對工程造價(jià)進(jìn)行計算、監督和控制，實(shí)現了對工程建設全過(guò)程的造價(jià)管理；預算師則自始至終要對工程造價(jià)管理負責。

(3)從原依附于施工者或建筑師而逐漸發(fā)展成為一個(gè)獨立、公正的專(zhuān)業(yè)，并擁有自己的專(zhuān)業(yè)(工程造價(jià)管理）學(xué)會(huì )。

(4)從預算師各行其事逐步發(fā)展到全國制定統一的規則或辦法來(lái)進(jìn)行管理,如制定全國統一的工程量計算辦法(規則)、成本分析法、預算人員教育考核辦法和職業(yè)守則等來(lái)進(jìn)行管理。

二、我國工程造價(jià)管理的發(fā)展沿革

我國的工程造價(jià)管理是在特殊的歷史條件下逐漸發(fā)展起來(lái)的，工程造價(jià)管理體制也在逐漸變革和完善。工程造價(jià)管理體制是對工程造價(jià)實(shí)施管理所采取的組織體系和管理方法,其核心是在有利于工程建設管理發(fā)展的前提下,正確處理中央和地方、國家與部門(mén)、參與建設的各方之間的管理權限、經(jīng)濟責任和經(jīng)濟利益。工程造價(jià)管理體制是國家經(jīng)濟體制和工程建設管理體制在工程造價(jià)管理領(lǐng)域的具體體現,在總體上要受?chē)�家�?jīng)濟體制和國家工程建設管理體制的制約,又反作用于經(jīng)濟基礎。建立與我國工程建設發(fā)展相適應的工程造價(jià)管理體制,對工程建設和管理的發(fā)展將起極大的促進(jìn)和推動(dòng)作用。

共和國成立以來(lái),我國工程造價(jià)的管理體制發(fā)展沿革大約可以分為六個(gè)階段。

(一）實(shí)現國家計劃下的工程預算管理制度階段(1949$1952年）

建國初期，為適應大規模經(jīng)濟恢復、重建工作的需要,在工程建設方面實(shí)行了“工程預算制度"。各部門(mén)根據國家的建設計劃，憑借以往同類(lèi)工程建設的經(jīng)驗,編制工程預算作為計劃撥款的依據。各部門(mén)、各地區相繼成立了工程局來(lái)實(shí)施國家建設計劃，承擔工程設計、施工任務(wù)。在工程實(shí)施期間，以各工程局編制的工時(shí)定額手冊和普工、技工兩個(gè)工資序列確定的工資單價(jià),作為計件工資的依據，以此支付民工的勞動(dòng)報酬。工程竣工后，以實(shí)際的全部支出向國家報銷(xiāo)。在這一時(shí)期，國家沒(méi)有實(shí)行統一的定額標準。

這一時(shí)期的公路建設,實(shí)行的是民工建勤制，由省級勞動(dòng)主管部門(mén)將用工計劃指標分派到各地(州）、縣洛地(州）、縣配備管理干部,成建制地組織民工擔負公路施工任務(wù)。當時(shí)的建設單位,也參照以往的施工經(jīng)驗,編制了工時(shí)定額手冊,并以壯工和技工兩個(gè)工資序列確定工資單價(jià),作為計件工資的依據，以此支付民工的勞動(dòng)報酬。在這個(gè)時(shí)期，基本建設是屬于“事后算賬"，實(shí)行"實(shí)報實(shí)銷(xiāo)"的工程造價(jià)管理方式。但在"實(shí)報實(shí)銷(xiāo)"（竣工結算）中，則要求十分嚴格,凡據以作為計算支付民工勞動(dòng)報酬的各工程細目的工程數量,都必須與各種竣工圖表所計算的數量一致,而竣工圖表的編制與要求，比現行的辦法還要繁瑣。

(二）建立與計劃經(jīng)濟相適應的概預算管理制度階段（1953$1957年）

在第一個(gè)五年計劃開(kāi)始時(shí),我國在工程造價(jià)管理上，主要采用前蘇聯(lián)的高度集中的基本建設工程造價(jià)管理模式。各專(zhuān)業(yè)部(委)編制了本專(zhuān)業(yè)通用或專(zhuān)用的預算定額,作為編制工程預算的依據。國務(wù)院頒布了《基本建設工程設計和預算文件審核批準暫行辦法》、國家建設委員會(huì )頒布了《工業(yè)與民用建設設計及預算編制暫行辦法》,各專(zhuān)業(yè)部（委)也相繼頒布了各專(zhuān)業(yè)工程的預算編制辦法。隨后,各部委又頒布了工程概算指標和概算編制辦法。這些文件的頒布,建立了全國統一的以各專(zhuān)業(yè)概預算定額、指標為計價(jià)依據的，以相應的概預算編制辦法作為確定工程造價(jià)構成和造價(jià)計算方法的,我國建設工程概預算管理制度和體系。同時(shí)，國務(wù)院和各部委還規定了建設項目必須進(jìn)行經(jīng)濟調查和效益分析，以免造成浪費，國家制定了基本建設程序、建設項目和概預算審批權限等一系列規章制度,這些形成了我國在計劃經(jīng)濟體制下建設工程造價(jià)管理制度的基礎。

在“一五"時(shí)期，公路基本建設工程大都實(shí)行了"承發(fā)包"制，交通部頒發(fā)了第一部部頒《公路工程預算定額》和《公路基本建設工程預算編制辦法》。當時(shí)的公路建設工程大都能做到設計有概算、施工有預算、竣工有決算；并且在施工中十分重視經(jīng)濟活動(dòng)(效果)分析。

在預算編制方法上,最初公路工程與民用建筑工程一樣,是采用的"單位估價(jià)法"來(lái)進(jìn)行編制的。由于公路建設項目的特殊性和"單位估價(jià)法"的繁瑣性,后來(lái)在編制方法上作了改變,改為了用"工、料分析法(又稱(chēng)實(shí)物量法)"來(lái)編制和確定公路工程造價(jià),該法一直沿用至今。

(三）概預算管理制度被削弱階段(1958~1965年）

在這一時(shí)期，由于受"左傾"思想的影響，過(guò)分強調地方和企業(yè)的作用，在中央簡(jiǎn)政放權的大背景下,許多部門(mén)的概預算與定額管理權限下放。1958年6月，工業(yè)與民用建筑行業(yè)將該行業(yè)的基本建設預算編制辦法、建筑安裝工程預算定額和間接費用定額交由各省（自治區、直轄市)負責進(jìn)行管理,造成該行業(yè)的工程量計量規則和定額項目在全國的不統一。直到1995年，雖然建設部發(fā)布了《全國統一建筑工程基礎定額》和《全國統一建筑工程預算工程量計算規則》(土建工程部分）（建標[1995]736號)，但在實(shí)際應用上仍然各地不同（用自己的地方定額)。公路工程定額和概預算管理權限雖然沒(méi)有下放,但專(zhuān)門(mén)的概預算管理機構被撤消,設計單位概預算人員被減少。在這一階段，"只算政治賬、不算經(jīng)濟賬"的嚴重后果是導致投資嚴重失控。盡管在此期間也采取過(guò)諸如實(shí)行"投資包干制"、"施工單位全面負責制"、"聯(lián)合指揮部負責制"等組織管理措施,也取得了一定成效,但總趨勢未能改變,概預算制度被削弱。

(四）概預算管理制度受到嚴重破壞階段（1966~1976年）

從1966年開(kāi)始的"文化大革命"，在極"左"思潮統治下,原建立的造價(jià)管理制度被全盤(pán)否定,定額被作為"管、卡、壓"的工具受到批判，預算人員改行，大量基礎資料被毀。其結果是設計無(wú)概（預）算、施工無(wú)預算、竣工無(wú)決算、投資大敞口，致使許多工程項目不計經(jīng)濟效果、"吃大鍋飯"、工期拖長(cháng)、質(zhì)量下降、造價(jià)增加。雖然國家的"沒(méi)有概（預）算不得列入年度計劃"的規定沒(méi)有廢除,但已名存實(shí)亡,只是將其作為"爭項目、爭投資"的手段,一旦項目列入投資計劃,概(預)算就算完成了使命。

在此期間，公路工程定額與概預算管理工作也受到嚴重破壞，交通部從1964年起用三年時(shí)間組織各省力量修訂完成的《公路工程預算定額》,被認為是"修正主義"的產(chǎn)物,不予批準執行。公路施工企業(yè)實(shí)行"經(jīng)常費制度"，即企業(yè)的管理費用按企業(yè)規模核定經(jīng)常費標準，工程費用按完工的實(shí)際支出核銷(xiāo)。其實(shí)質(zhì)是整個(gè)工程費用"實(shí)報實(shí)銷(xiāo)"。1972年，為了恢復承發(fā)包制,交通部重新修訂了《公路工程預算定額》,編制了《公路工程概算定額》和《公路基本建設工程概預算編制辦法》,并于1973年頒布執行。公路工程定額和概預算的管理工作逐漸開(kāi)始走上正軌。

(五）概預算管理制度恢復、重建階段（1976~1989年）

1977年以后，國家加快了經(jīng)濟建設步伐,加強基本建設中的造價(jià)管理工作已刻不容緩,定額和概預算的管理工作得以加強。1983年，國家計委成立了基本建設標準定額局（1988年劃歸建設部,成立標準定額司）負責對造價(jià)的管理工作，隨后組織制定工程建設概預算定額、費用定額等定額標準,使工程造價(jià)管理工作逐步進(jìn)入規范化、標準化階段。

為了使投資決策科學(xué)、合理,在基本建設程序中增加了項目建議書(shū)和可行性研究?jì)蓚�(gè)階段；為了論證項目在技術(shù)上的可行性、經(jīng)濟上的合理性,規定了必須進(jìn)行項目經(jīng)濟評價(jià)。要進(jìn)行經(jīng)濟評價(jià),就需要對投資額進(jìn)行估算。于是標準定額局于1985年制定了《投資估算指標編制的原則和規定》、國家計委1987年頒發(fā)了《建設項目經(jīng)濟評價(jià)方法與參數》等文件,規范和推動(dòng)了各部門(mén)對投資估算指標的研究和編制工作。1985年，中國建設工程造價(jià)管理協(xié)會(huì )成立,工程造價(jià)管理形成了由單純政府統管轉向社會(huì )團體參與管理的新格局。

公路工程定額和概預算管理工作也得到加強并有所發(fā)展,交通部1982年重新修訂和頒布了《公路工程預算定額》、《公路工程概算定額》、《公路工程概預算編制辦法》。1984年編制頒布了《建設項目投資估算指標》。同年成立了交通部公路工程定額站，負責組織編制全國公路工程定額,檢查、監督定額的執行情況,并對定額和概預算管理工作的改革進(jìn)行研究。1988年交通部要求各省（自治區、直轄市）建立公路工程定額站，以對公路工程定額和概預算工作實(shí)行統一領(lǐng)導、分級管理。

(六）工程造價(jià)管理體制改革發(fā)展階段（1990年~至今）

在深入進(jìn)行改革開(kāi)放、工程建設加速發(fā)展的大好形勢下,工程造價(jià)管理體制也在不斷改革、發(fā)展、完善。主要體現在：

1.思想觀(guān)念有了根本轉變

在對工程造價(jià)管理的認識上、思想觀(guān)念有了根本轉變。要合理確定、有效控制工程造價(jià),必須進(jìn)行全過(guò)程的、全面的管理和控制的觀(guān)點(diǎn)已得到普遍認同。合理確定工程造價(jià),就是要求工程造價(jià)的確定要具有科學(xué)性、先進(jìn)性、合理性；有效控制工程造價(jià),就是要建立并實(shí)行工程造價(jià)控制的責任制；要重視和加強項目決策階段的投資估算工作,努力提高可行性研究階段投資估算的準確程度,使其真正能起到控制建設項目總投資的作用；在工程造價(jià)控制中，要有系統控制、動(dòng)態(tài)控制的觀(guān)點(diǎn),應建立和完善工程項目造價(jià)控制系統,切實(shí)發(fā)揮造價(jià)管理人員的造價(jià)控制作用等已成為共識。

鑒于中國已經(jīng)加入WTO,我國的建設工程造價(jià)要與國際市場(chǎng)建設工程管理接軌,這就需要轉變觀(guān)念,消除我國目前工程計價(jià)仍然帶有的一定計劃價(jià)格和行政干預的色彩,改變現行計價(jià)方法。要達此目的，在造價(jià)管理方面應當積極組織人員開(kāi)展國家市場(chǎng)調研,搜集、整理、分析國際工程價(jià)格資料并與我國的工程造價(jià)進(jìn)行對比分析,包括外國建設工程標準定額的調研,并與我國工程標準定額對比,分析出國內外工效比。搜集國外機電設備、建筑材料、建筑構配件等的國際市場(chǎng)價(jià)格及人工費、運費等資料,分析計算其價(jià)格指數。要認真研究國際建設工程常見(jiàn)的國際'慣例或做法,如通常的國際工程建設程序、國際工程設計常用的技術(shù)標準和規范、國際工程招投標的慣例或規則、國際工程常見(jiàn)的合同條款、國際工程合同常用的計價(jià)方法、關(guān)貿總協(xié)定中對價(jià)格問(wèn)題的規定、國際工程常用的支付方法、國際工程常見(jiàn)的保險種類(lèi)和內容、國際工程常見(jiàn)的稅收制度、國際工程常見(jiàn)的索賠項目和對索賠的處理等。要樹(shù)立"全面造價(jià)管理"的觀(guān)念,將造價(jià)管理看作戰略資產(chǎn)管理。努力與國際性造價(jià)管理模式接軌,完善造價(jià)管理的理論、工程造價(jià)計價(jià)程序和方法。要利用先進(jìn)的計算技術(shù)和計算工具，建立多渠道的信息發(fā)布體系和網(wǎng)絡(luò )。應采用國際通用的合同文本,參照國際慣例和規則來(lái)計算工程造價(jià)。應建立行之有效的政府間接調控功能和規范化的計價(jià)依據,推行造價(jià)工程師執業(yè)資格制度,提高工程估價(jià)水平。這些問(wèn)題的研究和解決將有助于我國的設計單位、施工單位、監理單位走出國門(mén)，參與國際市場(chǎng)競爭,也有助于我國建筑工程領(lǐng)域的對外開(kāi)放。

2.造價(jià)編制中，考慮了動(dòng)態(tài)影響因素

在編制投資估算、設計概算時(shí),考慮了影響造價(jià)的動(dòng)態(tài)因素,如原材料價(jià)格的變化、貸款利息的變化等,增列了價(jià)差預備費,在總費用中增列了建設期貸款利息。

3.進(jìn)一步完善了工程造價(jià)管理機構

進(jìn)一步完善了工程造價(jià)管理機構,各地區、各部門(mén)的建筑工程定額站許多已改名為建設工程造價(jià)管理（總)站，以加強對本專(zhuān)業(yè)工程造價(jià)的管理、監督,包括制定、發(fā)布工程造價(jià)管理辦法,制定、發(fā)布定額標準等。

4.按照現行財務(wù)制度,調整了費用項目組成

將凡屬于生產(chǎn)工人開(kāi)支范圍的費用統歸入人工費內、現場(chǎng)發(fā)生的管理費和臨時(shí)設施費作為現場(chǎng)經(jīng)費歸入直接工程費。減少了間接費在建筑安裝工程費中的比重。

5.開(kāi)始施行造價(jià)工程師執業(yè)資格制度和工程造價(jià)咨詢(xún)單位資質(zhì)管理辦法

這些制度的施行對于提高建設工程造價(jià)管理社會(huì )化程度，提高工程造價(jià)專(zhuān)業(yè)人員的素質(zhì),確保建設工程造價(jià)工作質(zhì)量起了積極作用。

6.公路工程造價(jià)管理工作取得了顯著(zhù)進(jìn)展

公路工程造價(jià)管理工作改革發(fā)展的進(jìn)展主要體現在以下幾方面：

(1)根據工程建設的客觀(guān)要求,適時(shí)修訂了概預算定額和概預算編制辦法

1992年,交通部對1982年頒布的《公路工程概算定額》、《公路工程預算定額》、《公路工程概預算編制辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《編制辦法》)進(jìn)行了修訂,頒布了新的《公路工程概算定額》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《概算定額》)、《公路工程預算定額》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預算定額》)、《公路工程概預算編制辦法》、《交通基本建設項目竣工決算編制辦法》。1996年又頒布了新的《公路工程概預算編制辦法》,并對概預算定額中的"基價(jià)"進(jìn)行了修訂。1984年發(fā)布了《建設項目投資估算指標》,1993年修訂、頒布了《公路工程估算指標》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《估算指標》)和《公路工程投資估算編制辦法》,1996年再次進(jìn)行了修訂,頒布了新的《公路工程估算指標》和《公路工程投資估算編制辦法》。這些文件規定在造價(jià)編制中采用市場(chǎng)價(jià),施工企業(yè)投標報價(jià)不受《編制辦法》約束。在現行《編制辦法》中，對其他直接費與間接費的計算作了改變,采用定額基價(jià)來(lái)進(jìn)行計算；造價(jià)按"定額量、市場(chǎng)價(jià)、控制費"的原則進(jìn)行編制；在總造價(jià)中列入預留費(含預備費和工程造價(jià)增長(cháng)預留費)作為造價(jià)的動(dòng)態(tài)費用考慮。工程招投標時(shí),標底應控制在批準的總造價(jià)的相應范圍內，但施工企業(yè)的報價(jià)不受《編制辦法》約束。《估算指標》采用市場(chǎng)價(jià)計價(jià)、總估算中要列入動(dòng)態(tài)費用，這進(jìn)一步提高了投資決策階段投資估算的準確度。

(2)加強了對造價(jià)從業(yè)人員的管理

1995年,交通部頒布了《公路工程造價(jià)人員資格認證管理辦法》,對從事造價(jià)工作的人員資質(zhì)進(jìn)行了規定。對加強造價(jià)管理工作,提高造價(jià)編制質(zhì)量和造價(jià)人員素質(zhì)起了積極作用。